三权分立：物管困局里的变招
来源: 发布时间：2006年11月30日
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三权分立，通常指的都是一些国家的政治制度。如今，面对小区治理中的种种矛盾和问题，有人也开始提出用“三权分立”的办法来管理一个小区。但是，它行得通吗？面对新的思路，有
人开始了大胆的尝试，有人则提出了质疑……
“今年会在杭州的一些小区搞一些试点工作，明年可能会在《杭州市物业管理条例》中进行一些修改，增加这方面的内容。”杭州市建设局物业管理方面的有关人士透露。
“这方面的内容”指的是在小区中推行“三权分立”的管理架构，增设一个对业主委员会工作进行监督的机构——监事会。“业主委员会权力太大，现在很多矛盾都已经出来了，权力均衡已经势在必行。”该人士这样说道。
而在杭州的西子花园小区，从今年四月份已经成立了监事会，有关部门正在考虑这样的试点工作今后一段时间内在杭州几个小区内展开。
业主和业委会成了主要矛盾
最近，位于下城区的某小区发生了业主和业主委员会之间的纠纷，下城区建设局物业管理处的工作人员去调解的时候，该小区的一些业主指着业主委员会主任情绪激动地冲着工作人员大声嚷嚷：“当初我又没有选他，为什么让他当了业主委员会主任！？”另有一些业主也说道：“当初会都没开过，怎么业主委员会就出来了？”
业主的抱怨中反映的是目前各小区普遍存在的一些矛盾：业主委员会的公信力正在下降，小区里业主与业主委员会的矛盾正在升级。
在最近一段时间里，各小区业主冲击业主委员会会议、焚烧投票箱、殴打、谩骂业主委员会成员的情况时有发生。“以往小区里的矛盾主要集中在业主和物管公司之间，这两年从上访、投诉以及我们去处理的一些情况来看，我们感到主要矛盾已经转变成了业主和业主委员会之间的矛盾，而业主和物管公司的矛盾倒成了次要矛盾。”下城区建设局物业管理处的有关人士表示。
该人士同时表示：“小区业委会公信力下降，业委会与业主之间矛盾不断，从深层次上分析，是因为随着小区物业管理的发展，目前小区里的管理架构已经严重不适应当前的情况，小区的决策权、执行权、监督权含糊不清，权力均衡已经势在必行。”
业委会公信力下降原因何在
事实上，业主委员会从成立之日起就必然带有的公信力问题。
业主委员会，是物业管理区域内，由全体业主组成业主大会，通过民主选举产生的业主大会的执行机构，按理说，业主委员会的成员既然是每一个业主选出的，业主委员会自然应该得到全体业主的信任，然而在实际情况中，业主对业主委员会成员的情况并不了解，有许多时候，这样的选举仅仅是走一个形式而已。
“你随便走进一个小区，问他们这样一个问题，你们小区的业主委员会主任是谁，我敢说，十有八九人们会告诉你：不知道。试想，连业委会主任是谁都不知道，你怎么让业主去信任业主委员会呢？”
此外，一些小区业主委员会的工作也基本上处于不为人所知的情况。“有些操作得比较好的小区，业主委员会每次都有一个工作情况的通报，但在大部分小区，业委会干了什么谁都不知道，有时候业委会3月份便已作出的一个决定，要到12月份才公开，也难怪业主们会有想法。”打铁关社区干部施利民表示。
按照下城区建设局物业管理中心有关人士的看法，现在小区业委会公信力下降，最主要的原因是因为现在的业委会工作中出现了这样几个问题——提议的盲目性，组织的松散性、责任的不明性，主观的随意性、权力的无限性。
提议的盲目性，主要是指业委会向业主大会提交有关提案时，盲目性较大，尤其是在选聘物业管理公司、物业维修资金续筹等重大事项上，业委会动不动要炒物管公司的情况时有发生，这也导致广大业主对业委会的意见较大。
组织的松散性，是因为当前业委会的组成人
员结构较为复杂，社会各个层面的人员均有可能成为委员。不同的工作经历、不同社会背景的人员一起议事，而议事规则又得不到有关国家强制力的保证实施，从而造成业委会议事难，运作难。
此外，业委会委员随便就辞职可以说已经相当普遍。业委会的选举有着严密的法定程序，需要通过选举办法，酝酿推荐候选人，发放选票，大会表决等程序，但选举产生后，业委会成员可以非常轻易地辞职，不需要履行任何审批手续，以致造成了组织的支离破碎。更有甚者，业委会集体辞职，造成业主委员会的整体瘫痪。
谁助长了业委会的权力
理论上业主委员会对物业管理区域内的重大事项，只拥有提案权，并没有决策权。然而现在业委会的权力正在蔓延，许多时候，业委会已经部分或全部拥有了小区的决策权。
“现在大部分小区，业主参与投票的积极性都不高，广大业主对物业管理的重大事件进行表决时，往往是‘事先不关心，事后很热情’。加上现在小区很多都是不投票就视作为默认，这样业委会的一个提案，基本上都能获得通过，这样一来，业委会的权力就大了。事实上，许多业主委员会的提议已经具有了一定的决策权，比如在选聘物管公司这一问题上，业主委员会先进行一通宣传发动，罗列种种改聘缘由，表面上看十分诱人，许多业主对情况也不了解，也不想去了解，看看跟自己切身相关的物管费没什么变动，也就听之任之。”下城区建设局物业管理中心的有关人士表示。
因为业委会的权力扩大，也导致最近杭州一些小区出现了这样一些拍案惊奇的怪事。
一位业主委员会的成员，将平日里吃喝应酬的一万块钱餐饮发票拿到物管公司去报销，物管公司也不敢得罪，生怕不给报销业主委员会就炒了物管公司，于是忍气吞声地将这些发票报了，到了年关发现，自己那点微薄的收入，如果再摊上这一万块钱账面上就要亏损了，于是跳着喊着把这事捅到政府机关，这样事情才暴露出来。
而在经营性用房的收入上，不少业委会将这笔款子打在业委会成员的私人账号上，甚至在经营性用房的收入上对外包宣称一个价，自己从中渔利；更有甚者，业委会成员把家庭成员安排到物管公司里任职，甚至叫物管公司来免费为自己装修房屋等。
于是，原先只有做事、没有工资的业委会因为权力的膨胀在某些人眼里成了一个香饽饽，在杭州的一个小区，某业主为了当选业主委员会成员，以钱来贿赂部分业主，“他给那些大伯大妈一人两块钱，让他们选他当业主委员会主任，那些大伯大妈想想反正也就是选票上面画个圈，能拿两块钱也好的，这些事情我们虽然没证据，但该小区的业主已经有不少人把情况反映到我们这里，而我们也了解到一个情况，该业主上任后，极力促成了一家物管公司的入驻，该物管公司的老总与这位业主私交颇深，虽然也没有证据证明该业主收了物管公司的钱，但种种迹象显然让业主要对业主委员会的公信力打上一个问号。”下城区建设局物业管理处的有关人士表示。
在这样的背景下，三权分立的设想作为一种在目前阶段下对业委会权力进行约束的手段也呼之欲出了。
谁来监督业委会
需要指出的是，小区管理中“三权分立”的思想在近几年的物业管理学术刊物上已是屡见不鲜，北京物业管理的专家北野曾经多次撰文呼吁在小区里设立决策权、执行权、监督权三权分立的机构来管理一个小区。
杭州下城区建设局物业管理处的有关人士从理论上分析这一问题时这样说道：
在《物业管理条例》中，我们已经看到了三个权力：业主因物权而有原始管理主权，业主委员会因业主大会委托而有委托管理权，物业管理企业因合同而有约定管理权。
然而物业管理企业管理物业是日常性的，业主委员会管理物业管理企业是日常性的，业主大会监督业主委员会不是日常性的。
也正因为业主大会监督业主委员会的非日常性，业主委员会权力容易失控。失控的原因还有监督反馈渠道单一，业主大会管理动作十分滞后，天长日久易失真。当漏洞产生而且扩大时，由于业主大会工作的非日常性和反馈渠道单一，不能做到日常性兼听，有不可避免的巨大财产损失危险。
在目前的小区内，因为有这样的缺陷，所以在监督业委会的工作中必须有一个常设机构。
三权分立的思想适时而出。
三权分立的思想看起来很能解决一些问题，但实施起来又会如何呢？今年，杭州西子花园在杭州第一个成立了监事会，迈出了尝试之路。
我为什么要成立监事会
“我是总结了西子花园前两届业主委员会的工作以后才在我们小区里设置一个监事会的。”西子花园业主委员会主任孙一宁深有感触地说。“我们这个小区一直以来矛盾不断，上两届业主委员会的工作让小区的业主非常不满意。业主和业委会之间、物管公司之间的冲突不断升级。”
据悉，2003年，西子花园业主委员会换届，新的班子为了找物管公司决定公开招投标，设立了一个由11人组成的招投标小组，该小组选择了一家物管公司，但业主委员会却不同意，他们把该招投标小组撤掉，7个成员自己搞个表决，最后选择了另一家物管公司。
“当时业主们意见很大，因为大家总觉得这里面好像有点‘花头’，是不是业委会可以捞到什么好处。另外，选择物管公司的事，业主委员会也没有决定权，它只能提出一个方案，由业主大会来表决通过，业委会这样的做法显然是越权行为。而这家物管公司进驻小区以后，也没有管好小区，经常向业主收取各种费用，这样就更加使得业主与业主委员会之间矛盾升级。”孙一宁表示。
2006年，由于业主与业主委员会之间的裂痕已经无法弥补，不断有人上访告状，业委会在小区里也没有什么威信，西子花园的业委会再次改选，成立了第三届业委会。孙一宁就是新一届业委会的主任。
“我就在想，为什么以前那些业委会的工作搞不好？我觉得这个问题要从目前小区的管理模式上去研究，根据物业管理的法律法规，业主委员会在小区里的工作既不是党领导下的民主集中制，也不是股份公司的总经理负责制。目前小区的管理模式中，最关键的核心就是民主，而要做到民主，一是要有一套程序的保障，另一点是要有充分的参与度。尽可能地让更多的业主能够参与其中。”孙一宁表示。
于是，西子花园新的业主委员会成立后不久，又聘请了12位小区里的常住老人设立了监事会。
三权分立也有担忧
不过，面对三权分立，反对声同样很多。有一种声音认为，多个监事会未必能够解决所有的问题，很有可能还会弄出反效果，多了监事会多出一系列的问题。“原先小区也就是这几种矛盾，业主跟业主委员会的、业委会跟物管公司的、物管公司跟业主的，现在好了，多了一个监事会，结果又牵扯出一大堆的矛盾，业委会跟监事会的、监事会跟业主的，到时候整个小区还不乱成一团？”金都物管的总经理陈坚表示。
此外，也有不少人持反对意见，其中有一种声音比较有代表性：“监事会来监督业委会，那谁来监督监事会？”有一些人也认为，不宜在各个小区成立监事会，“因为有些小区业主和业委会之间的关系比较顺畅，如果这时候去插个监事会，那就是没事添乱，各个小区都要视具体情况而定。”打铁关社区的社区书记施利民表示。
“其实从国务院的《物业管理条例》来看，每个业主都可以监督业主委员会的工作，而且可以召开临时业主大会，所以还是根据法定的程序，由业主来行使对业委会工作监督的权利，发现问题，召开临时业主代表大会。现在搞出个监事会，在各种法律法规中都没有这样的机构，名不正言不顺，到底能不能真正行使这个监督权就要打上一个问好。”陈坚表示。
“确实存在着这样的问题。”下城区建设局物业管理处的有关人士表示，“我们也很担心，很有可能在监事会真正行使监督权的时候，业委会就会甩出一句话，你们是非法组织，从来没有哪一部法律法规中有所谓的监事会这样的组织存在，你们组织都不合法，怎么来管我们？因此，如果今后要推广小区的‘三权分立’制度，一定要过这道坎，要给这个监事会一个合法的地位。”
按照目前相关政府部门的设想，在一些推广管理“三权分力”的小区，可以在制定《业主公约》的时候就把“成立监事会来监管业委会工作”这样的内容写进《业主公约》中。这样的做法虽然多少赋予了监事会一点“合法”的色彩，但真的要发挥监事会的作用，恐怕还需要在各项法律法规中得到相应的完善。
一个并不正式的监事会
西子花园成立了监事会，是想进一步扩大民主议事的圈子，监事会的成员主要是那些关心小区管理事务“非小区业主”，这些“非小区业主”指的是他们并不是房屋的所有权人，但却是住在该小区里，是房屋的使用人，他们可能是业主的亲人、亲戚，也可能是租住在此小区的人。
“这些人年纪比较大，对小区事务非常热心，而且在小区里还有一定的号召力，如果他们是小区业主，也可以当选业委会成员。”孙一宁表示。
监事会主要做两件事，一件是监督业主委员会的工作，“我们想通过这样的方式让业主委员会的工作更加透明一些，做事只要透明，业主与业主委员会之间的矛盾是完全可以避免的。”孙一宁说道，“当然到目前为止，监事会对业委会的监督还是比较表面的，因为涉及财务这一方面，比如经营性用房的收入，我们以一年5万元的价格承包给了物管公司，这是非常清晰透明的。所以监事会的监督工作主要是指出席业委会的会议，了解目前业委会的一些工作。”
此外，监事会还有一项工作是议事，由于这些老同志平时经常在小区转悠，因此对于小区的事务比较熟悉，业主的一些想法和呼声可以通过监事会传达到业委会这边，而业委会提出的、由业主大会通过的提案有时候也需要监事会成员去做工作。“我们业委会有许多成员平时都是有工作的，而监事会的这些老同志基本上都退休在家，他们完全可以为业委会做许多工作。”
至今，监事会已经运作了半年左右，其间，在监事会的协助下，业委会做了不少让人称道的好事情，最明显的是人车分流一事。“作为一个老小区，想要进行人车分流，自然会受到多种阻力，甚至有一次，业主居然把保安给打了。即使在业委会成员里，也出现了不同的声音，后来靠监事会的老同志们，不厌其烦地去做有车业主的思想工作，并做好小区车位与业主间的配对（西子花园里有不少房子用于开公司，白天需要停车，晚上不停，而业主则多是需要晚上停车，配好对可以提高车位的利用率），前后花了半个多月时间，总算做通了工作。现在，小区人车分流后，整个小区的秩序都得到了大大改善，”孙一宁说。
不过，专家们指出，西子花园的监事会并不是真正意义上的一个脱离于业委会的组织，它的成员是业委会聘请的，它在工作中其实做了许多业委会的事情，比如监督物管公司的工作，说服业主来履行业主大会的决议，孙一宁也始终强调，监事会并不是一个独立的组织。
从某种角度上说，西子花园的监事会只可以看作是业委会的一个“常务扩大会议”，监事会只能在小区里“参政议政”，而并不能完全起到监督的作用。
标准化的北京模式
从这个角度来说，北京海淀区上地西里小区提供的是一个更为标准的小区管理“三权分立”模板。
2005年新年伊始，上地西里业主大会通过了《上地西里业主公约》、《上地西里业主大会议事规则》、《上地西里业主大会投票和机构选举办法》等等社区制度规范，同时选举产生了业主代表、业主委员会委员和业主监事会监事。2005年1月8日，上地西里社区业主代表大会、业主委员会及业主监事会正式宣告成立。其框架为：业主大会——业主代表大会——业主委员会——业主监事会。目前，各机构的构成是：业主代表大会12人，业主委员会9人，业主监事会3人。
业主代表大会、业主监事会及业主委员会都是相互独立的机构，三个机构的人员不得相互兼任。业主代表大会只有决策权，没有执行权，这就赋予了它在整个社区事务中的权威及超脱地位，它不卷入具体的执行争议，但又能对争议作出判断和裁决。业主监事会只有监督的职责，而没有决策和执行的权力，这也保证了它除了监督之外，并不卷入各种决策和执行的纷争。业主监事会的存在，时时告诉业主委员会委员及业主代表，必须按规则办事。而对于业主委员会，它彻底摆脱了以往集变相决策和执行、裁判员和运动员于一身的尴尬状态，专注于全社区事务的执行工作。即使工作中存在争议，业主委员会也有公开辩解的场合和程序，避免了谣言四起。
自从上地西里小区“三权分立”架构搭建以后，该小区的管理工作到目前为止情况良好。
